“制裁”避税港
2021-03-20 07:30 作者: 杜丽娟 来源:中国经营网

本报记者 杜丽娟 北京 深圳报道

当秘密司法管辖区(以下简称“避税港”)业务侵蚀到本国利益时,对避税港进行制裁也不可避免。目前拥有制裁权的主要是欧盟、经济合作与发展组织(以下简称“OECD”)和美国三大经济体。而欧盟每年对避税黑名单的动态更新,使跨境投资人士对此关注度提升。

按照欧盟理事会的规定,避税黑名单一年更新两次。上一次名单更新中,开曼群岛被顺利移除,此举曾在跨境投资圈引起热议。2月23日,欧盟公布今年首次名单,巴巴多斯被移除,取而代之的是多米尼加。

截至目前,欧盟避税黑名单上还有12个国家和地区,分别是安圭拉、多米尼加(新加)、美属萨摩亚、斐济、关岛、帕劳、巴拿马、萨摩亚、塞舌尔、特立尼达和多巴哥、美属维尔京群岛、瓦努阿图。随着新一轮名单的更新,其结果也成为跨境业务的一份投资指南。

在国际税收舞台上,作为世界第二大经济体,中国自2008年开始,逐渐从“观察员”转向“参与者”,在税收协定相关措施的制定以及防止税基侵蚀和利润转移多边公约方面做出的贡献,在专家和政府人士看来“值得骄傲”。

名单更新

欧盟公布的上一轮名单中,开曼群岛被顺利移出黑名单,这成为跨境投资圈热议话题。作为耳熟能详的“避税天堂”,开曼群岛亦是国内众多互联网公司首选的注册地。

相关资料显示,作为世界第五大金融中心,在开曼群岛注册的公司数达8万多家。不仅如此,开曼群岛还拥有世界上超过四分之三的对冲基金和1.9万亿美元的存款。因此,当欧盟对开曼群岛开出黑名单的“罚单”时,从事跨境投资业务的人士对此颇感震惊。

“避税港进入欧盟黑名单,对投资者来说最大的影响就是合规成本要提高。”深圳某投资集团负责跨境业务的罗恒(化名)对此分析。由于政策变动,过去一年罗恒工作重心是对避税港控股公司的组织架构进行重新调整。

在罗恒的记忆中,避税港几乎每隔几年就会出台一些新政策,但无论怎么调整,作为避税港优势业务的投融资项目都不会改变,然而在开曼群岛被列入欧盟避税黑名单后,罗恒固有认知被打破了。

由于在集合投资领域缺乏相应的经济实质规定(即投资者在开曼群岛注册公司后,要有一定的人员和办公场所等硬件配套),开曼群岛在2020年2月被欧盟列入“税务不合作司法管辖区名单”。

之后,为了尽快从黑名单中除名,开曼群岛先后发布了《经济实质法》和《2020年私募基金法案》,以期对集合投资基金的税制架构进行全新改革。

一位不愿具名的税务政策服务主管合伙人介绍,当前很多跨国企业,出于商业原因考虑会将单层或多层控股公司设立在开曼群岛。伴随着这些政策的出台,对控股公司来说,《经济实质法规》的要求是对多层控股链中的中间控股公司增加实质(固定人员和办公场地)要求,一旦企业按照规定实施,就会给集团带来额外成本。

2020年底,罗恒收到了“四大”之一的某会计师事务所发来的一封邮件。邮件标题是关于2021年私募基金在开曼投资建议,同时邮件下方还附有两个文件,一是开曼群岛政府发布的《2020年私募基金法案》,二是企业投资风险意见梳理。

邮件发出时间恰是开曼群岛被移出黑名单之时。作为跨境业务圈公认的权威机构,“四大”向来对市场变化最为敏感。这份邮件也折射出新税收秩序环境下,传统避税港业务正在发生变化。

20世纪90年代末期,罗恒第一次跟团队去避税港考察时,他眼中的避税港是一个人口不足几万人,硬件和城市建设都比较落后的小国,但就是这样一个小国,在此投资的公司资产规模却高达万亿美元。

近年来,世界上一些国家和地区,如开曼群岛、英属维尔京群岛、巴哈马群岛等纷纷通过法律手段制定低税率的税收体系和不透明的金融信息制度吸引外国投资者,这些地方被称为避税港或避税天堂。

在从事跨境税务咨询业务的崔泽看来,在这个由政府、银行、会计师和律师等人员组成的离岸世界里,资本并没有迁移到能发挥比较优势的地区,而是聚集到了能得到最优税收政策的区域。

计划落空

早期的避税港,因为没有外汇和金融账户管制,且具有严格的商业保密制度,一度成为外国投资者的首选之地,跨国集团的大规模出现就是避税港迅速发展的产物。

随着时间的推移,避税港的滥用以及洗钱、贿赂等有害税务实践行为引起全球关注。OECD估算,全球每年因税基侵蚀和利润转移导致的企业所得税流失已达到1000亿~2400亿美元,占其全球总规模的4%~10%。

作为拥有全球主要避税港的富国俱乐部,OECD首次承认了避税港的危害性,“避税港的危害性确实很大。”

OECD承认,避税港和相关的离岸活动侵蚀了他国的计税基础,扭曲了贸易和投资形式,破坏了公平性、中立性和社会普遍接受的税务系统形象。这种有害的低税率竞争减少了全球的福利,破坏了纳税人对税务系统公正性的信息。

OECD的税务长官也在公开场合表示,旧的保密模式已经消亡,这是一个新的世界,目前我们有着更好的信息透明度以及更好的国际合作。当全球都在关注OECD接下来会采取什么动作时,一份包括35个避税港的黑名单重磅发布。

但是仅仅几个月时间,这份黑名单就遭到了各方人士反对。“首先提出反对的是加勒比地区的避税港,他们努力说服第三方力量给OECD施压,打出的旗帜就是OECD的黑名单计划,会威胁邻国与同盟的经济发展。”一位熟知内情的税务人士指出。

紧接着,由银行家、律师和会计师组成的第二梯队也指出,这份黑名单主要针对的是加勒比岛国的避税港,而OECD的一些成员国,比如瑞士、卢森堡、美国和英国等并非在此次黑名单范围内。(注:加勒比岛的国家元首为英国女王,总督由英国女王任命,是世界超级避税天堂。)

由于黑名单成员都为非OECD国家或地区,使得其震慑作用大大减弱,种种压力之下,OECD的黑名单计划开始摇摆。“事实上,由于殖民地的关系,英国、美国等大国实际上是这些避税港的监护人,但避税港业务规模不断扩大后,逐渐开始想脱离大国的控制,这引起了大国的不满。”崔泽分析。

一组数据便可看出避税港的扩张行为,以英属维尔京群岛为例,这片人口不足2.5万人的土地上,几年时间注册的公司超过80万家。由于这些业务的支撑,他们对美国和英国等大国政府间的行为也表现出漠不关心的态度。

“OECD制定黑名单,也是希望对避税港进行惩罚,从而使避税港能对大国表现出主动服务的态度,但结果却差强人意。”崔泽说。2009年5月,OECD避税港黑名单被正式清空。

尽管OECD最早承认了避税港具有危害性,但最终完成这一任务的却是欧盟。2017年,欧盟从92个欧盟以外的国家或地区,筛选不合作税务司法管辖区名单,参照的标准主要有三项:“是否遵循税收透明化原则”“是否遵循税收公平原则”“是否实施反税基侵蚀和利润转移”。

2017年12月5日,欧盟发布了第一批避税黑名单,包含17个非欧盟国家或地区。按照欧盟理事会规定,该名单一年更新两次。随着名单不断更新,欧盟对避税港的制裁措施也在不断完善。

单边制裁

目前欧盟的制裁措施主要包括:加强对跨国交易的监控、加重纳税人的税收文档遵从义务、实施反避税调查调整以及被禁止为名单中的国家或地区提供投融资支持,甚至在未来还会对名单上的企业实施金融制裁和限制。这意味着被欧盟列入名单的国家或地区,在金融与税收领域可能会受到一定的制裁压力。

北京华税律师事务所律师王强对此解释,在正式纳入名单之前,欧盟理事会通常会以正式信件方式将评估结果通知相关国家或地区,并邀请不符合标准的国家或地区通过外交途径解决名单纠纷。

这种方式,在国际税收领域通常被称为单边主义模式,其特点是不具有强制性。比如按照欧盟的规定,未能向欧盟作出承诺以改变自身税收规则的,将会被列入黑名单,但这些被列入黑名单的避税港,如果能与欧盟积极开展税务合作并调整自身税务规则,则有望被移出名单。

黑名单上每年不断变化的数字也对此进行了佐证。记者梳理得知,2017年,欧盟首批黑名单上有17个国家和地区,但在2018年底的时候,名单上仅剩下了5个国家和地区。不过到了2019年,欧盟监测到有10个国家和地区未能在相关期限之前兑现承诺,因此这10个国家和地区又被重新加入了黑名单。

但是在同年第二次更新名单时,其中7个国家和地区又被从名单中移出。“黑名单的不断变化,说明欧盟对避税港的制裁起到了一定作用,但更重要的原因在于,这些国家和地区与欧盟保持了持续对话,对欧盟来说,对避税港的制裁是其在国际税收秩序中享有话语权的一种宣示。”曾参与过该业务咨询工作的金正锋(化名)介绍。

金正锋认为,从具体措施看,欧盟更多是对投资者采取税收优惠政策上的“制裁”。然而在非税收领域,由于目前欧盟尚未就具体的制裁措施达成一致意见,因此黑名单的影响和效果仍受制于各成员国的国内税制和征管情况。

事实上,自2017年欧盟发布黑名单以来,一些避税港的名字始终徘徊在其中。比如美属萨摩亚、关岛、美属维尔京群岛等。“这些避税港因为有美国做‘保护伞’,因此虽被欧盟列入黑名单,但他们却表现得无所畏惧。”金正锋说。

在金正锋看来,避税港虽然是完全独立的主权国家,但它的法律和税收体系并非只根据本国的国情而制定,而是很大程度上代表着背后支持力量的利益。比如,开曼群岛权力地位最高的是总督,但总督却由英国女王直接任命。

FATCA惩罚

与欧盟单边主义色彩的制裁规则不同,美国打击避税港的政策是逼着本国金融从业者就范,其中最著名的就是2013年实施的《海外账户税收遵从法案》(以下简称“FATCA”)。

FATCA的核心内容是投资者在美国投资,金融机构需要将投资者个人或企业账户相关信息向美国国家税务局申报。具体要求是,个人账户收入在5万美元以上,企业账户余额达25万美元。按照美国规定,如果金融机构没有按要求申报,则会面临美国政府对金融机构投资收益征收30%预提税的惩罚措施。

简言之,要确保海外投资者在美国取得收益的合法性,金融机构需要提升包括客户识别、信息收集、信息报送等方面的合规性,以符合FATCA的要求。这与欧盟主要针对投资者在欧盟投资享受优惠政策进行的“制裁”有着本质的区别。一旦被美国税务机关认定有避税嫌疑,惩罚的代价不可避免。

根据英国银行协会的信息,英国国内银行为落实FATCA要求,相关费用支出已经超过10亿英镑。于避税港而言,此法案同样适用,从投资角度考虑,30%的惩罚性预提税,远比避税港所能享受的优惠政策更让企业有震慑感。

王强告诉记者,目前美国FATCA法案主要分单边和双边两种模式。单边模式中,美国要求缔约国的金融机构直接向美国国家税务局报告美国纳税人的账户信息。“如果缔约国不遵循FATCA规则,美国就会对其来源于美国的股息、利息等收入强加30%的预提所得税作为惩罚。”

值得注意的是,由于该法案和特朗普任期内推行的减税政策相违背,因此过去四年,其一度被搁置。然而从历史经验看,美国对避税港业务的制裁却从未放松,肯尼迪执政期间,其曾要求国会立法将避税港“永远地赶走”。2008年奥巴马上任之前,也提出要停止滥用避税天堂法案。

2021年1月20日,美国当选总统、民主党人拜登在华盛顿宣誓就任美国第46任总统。作为奥巴马时期税收政策的主要参与者,拜登的税收提案和奥巴马极为相似。随着拜登就任美国总统,FATCA的重启也成为市场关注热点。

鉴于FATCA主要影响在美国境外拥有账户的美国人、美国跨国公司及缔约国金融机构,王强认为,未来美国可能将美国人在海外的实际经营信息、外国实体同期报告文档等非金融账户信息纳入收集范围。一旦美国FATCA法案重新实行,也会为美国对避税天堂的打击获取海外金融账户信息扫清障碍。

中国角色

事实上,无论是欧盟避税黑名单还是美国FATCA法案,对避税港制裁背后都是基于对其他国家税基的侵蚀。“制裁背后的主要不同在于,发达国家对避税港有控制权,这些国家可以出台政策构建防御体系,从而降低税源流失造成的损失。而缺少相关专家且在国际税收舞台没有话语权的贫困国家,则只能敞开大门,被避税港任意榨取。”罗恒如此总结。

离岸业务中庞氏骗局的最后一环,是当泡沫破裂的时候,账面上的数字变成了现实中的债务。根据统计,这些债务大多发生在发展中国家,其中就包括居民的退休金和储蓄存款。

在罗恒看来,如果不对避税港加以管理,其对发展中国家的税基侵蚀只会越来越严重。一份2008年华盛顿会议的材料显示,各国首脑承诺要对避税港进行打压和制裁,但签署的信息交换协议则完全不涉及低收入发展中国家的税基侵蚀内容,这表明发展中国家的利益实质上被排除在外了。

尽管G20成员中加入了发展中国家,但是要享有和发达国家一样平等的税收成果,发展中国家要走的路还很长。“因为不论是欧盟还是OECD,他们都代表着发达国家的利益,通过离岸世界的运作,避税港让跨国集团的业务趋于垄断化,最终是富国越来越富,穷国背负巨额债务。”崔泽告诉记者。

如何让受“伤害”的发展中国家能有更多话语权,成为构建新税收秩序的关键一环。作为全球第二大经济体,中国在国际税收新秩序中的角色,正慢慢从“观察员”转向“参与者”。

这种改变始于2008年。彼时,世界的另一端正在经历金融危机的沉重打击,这场波及美国银行业、保险业和抵押贷款业的危机,直接导致了美国经济的衰退。随着危机的扩大,欧盟、日本等国家和地区也受到不同程度的冲击。

“和美国、欧盟等经济体比,中国的出口贸易虽然也受到了影响,但中国却抓住了危机中的机会,开始在国际税收舞台上崭露头角。”中央财经大学国际税务研究中心主任曹明星对此分析。

曹明星介绍,2008年11月,中国开始积极参与G20各项承诺,并与欧盟和美国等经济体一起努力推进税收情报交换,以解决透明度不足和情报交换失效的问题。

在G20和OECD多项承诺计划中,中国身影频频出现。2008年以后,国际税收新秩序开始以中国、美国和欧盟三大组织出现。中国代表着发展中国家的话语权,美国和欧盟则代表发达国家利益。

2016年,中国担任G20主席国,提出要支持发达国家和发展中国家广泛平等参与BEPS(Base Erosion and Profit Shifting,税基侵蚀与利润转移)成果实施,这进一步增强了发展中国家对国际税收领域规则制定权。

一位接近政策部门的人士回忆,这个过程中体现中国力量的一个细节是,2017年6月7日在法国巴黎,国家税务总局局长王军代表中国政府与其他国家和地区的66位政府代表一起,签署了《实施税收协定相关措施以防止税基侵蚀和利润转移(BEPS)的多边公约》(MLI)。这是人类文明史、人类经济学史的一个里程碑事件。

时任国家税务总局国际税务司司长廖体忠对此评价称,这标志着人类在所得税领域的国际协调从此步入了新时代,其价值与意义要放到历史长河中去观察,重要性不可低估。

2019年9月20日,廖体忠发表告别演讲。在他看来,中国在国际税收领域还有很大的发展前途和机遇。“值得骄傲的是,所得税国际共治规则方面我们没有落后,比如,在联合国税收协定范本及其注释的制定、联合国转让定价手册的编写、OECD税收协定范本及其注释的制定、OECD转让定价指南的编写等方面,中国都进行了深度参与并作出实质性贡献。”廖体忠总结道。

此外,在国际税收新秩序中,中国还倡导以解决税基侵蚀和利润转移问题为开端,有效打击国际逃避税,在充分考虑各国国情和发展阶段差异的基础上,寻求“最大公约数”,进一步推动完善国际税收制度体系。

截至目前,中国已成功向世界数十个国家、地区和国际组织外派税务官,以全面深化国际税收合作。

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